習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要全面貫徹網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國戰(zhàn)略，把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動政府?dāng)?shù)字化、智能化運(yùn)行，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐?！薄斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》提出：“健全法治政府建設(shè)科技保障體系，全面建設(shè)數(shù)字法治政府?！碑?dāng)前，數(shù)字技術(shù)給生產(chǎn)要素構(gòu)成、資源配置方式、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行邏輯等都帶來廣泛而深刻的影響，也給政府治理理念、模式、實(shí)踐等帶來新挑戰(zhàn)新要求。數(shù)字法治政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平法治思想為引領(lǐng)，堅(jiān)持以人民為中心，實(shí)現(xiàn)政府治理法治化與數(shù)字化建設(shè)有機(jī)結(jié)合，協(xié)調(diào)促進(jìn)，融合發(fā)展。

一、法治引領(lǐng)：深刻認(rèn)識數(shù)字政府與法治政府的關(guān)系

從數(shù)字政府與法治政府的關(guān)系來看，數(shù)字化是促進(jìn)依法、高效、科學(xué)行政的重要手段，法治化是解決價(jià)值沖突的重要路徑。既要通過數(shù)字技術(shù)賦能政府治理提升法治政府建設(shè)數(shù)字化水平，又要融入法治價(jià)值導(dǎo)向確保數(shù)字政府建設(shè)始終在法治軌道上前進(jìn)，這是健全完善政府治理體制機(jī)制的重要方面。

（一）數(shù)字技術(shù)賦能政府治理轉(zhuǎn)型。政府運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)解決公共問題、提供公共服務(wù)、實(shí)施公共治理，既是促進(jìn)法治政府建設(shè)的重要動能，也是推動政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的著力點(diǎn)和突破口。一是促進(jìn)高效行政。數(shù)字政府建設(shè)對法治政府建設(shè)的促進(jìn)作用，首先體現(xiàn)在對政府效能的提升上。數(shù)字技術(shù)通過自身強(qiáng)大算力，將比例原則所追求的適當(dāng)性、必要性和最小損害要求更加精準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)行政行為效益最大化。依托數(shù)字技術(shù)，公民通過遠(yuǎn)程終端即可向政府申請行政審批，或者對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督和建議等，提高政府與公民互動效率。二是促進(jìn)依法行政。微觀執(zhí)法層面，數(shù)字技術(shù)將程序和標(biāo)準(zhǔn)固定后，執(zhí)法人員不能濫用權(quán)力作不實(shí)記錄或者違法裁量，能有效保障執(zhí)法規(guī)范性；宏觀決策層面，將技術(shù)分析預(yù)測、專家論證等環(huán)節(jié)設(shè)定為決策必要程序，可以減少決策主體“拍腦袋”亂作為。通過技術(shù)手段可以實(shí)現(xiàn)政府行使權(quán)力留痕，既便于有效監(jiān)督，還可以優(yōu)化政府信息公開的范圍、方式和效果。

（二）法治保障護(hù)航數(shù)字政府建設(shè)。政府運(yùn)用數(shù)字技術(shù)行使權(quán)力、履行職責(zé)過程中同樣需要嚴(yán)格執(zhí)法，確保各項(xiàng)權(quán)力都在法治軌道上運(yùn)行，通過公正與效率等法治價(jià)值保障數(shù)字政府建設(shè)的正確方向。一是為數(shù)字政府建設(shè)提供價(jià)值導(dǎo)向。數(shù)字技術(shù)本身系價(jià)值中立，通過法治所倡導(dǎo)的公平、正義為數(shù)字政府建設(shè)提供價(jià)值導(dǎo)向，推進(jìn)政府治理實(shí)現(xiàn)善治。二是保障政府?dāng)?shù)字化改革依法推進(jìn)。一方面通過法治形式保障國家層面政府?dāng)?shù)字化改革整體推進(jìn)，防止政府?dāng)?shù)字化改革過程中為追求效率而逾越法律底線；另一方面出于維護(hù)社會秩序的考量，推行重大改革必須于法有據(jù)，確有必要時(shí)應(yīng)當(dāng)通過立法機(jī)關(guān)授權(quán)調(diào)整有關(guān)制度或者法律法規(guī)的適用。

二、實(shí)體保障：妥善處理公民數(shù)字權(quán)利與政府?dāng)?shù)字權(quán)力的關(guān)系

習(xí)近平總書記指出，國家網(wǎng)絡(luò)安全工作要堅(jiān)持網(wǎng)絡(luò)安全為人民、網(wǎng)絡(luò)安全靠人民，保障個(gè)人信息安全，維護(hù)公民在網(wǎng)絡(luò)空間的合法權(quán)益。公民數(shù)字權(quán)利一方面需要公權(quán)力保護(hù)，另一方面又可能面臨公權(quán)力約束。例如，一些外賣配送員拆除電動自行車限速器后超速行駛、逆行、闖紅燈等交通違法行為屢見不鮮，其根本原因是外賣平臺管理制度和算法設(shè)計(jì)迫使外賣配送員“爭分奪秒”。此時(shí)市場監(jiān)管部門通過審查外賣平臺相關(guān)管理制度，對有關(guān)算法進(jìn)行安全評估和監(jiān)督檢查，調(diào)整外賣配送員與平臺企業(yè)之間的數(shù)字權(quán)利關(guān)系就很有必要。公民數(shù)字權(quán)利與政府?dāng)?shù)字權(quán)力可能形成一種緊張關(guān)系。如何妥善處理二者的關(guān)系？

（一）堅(jiān)持以公民權(quán)利保障為中心。保障公民權(quán)利是法治的核心。面對數(shù)字政府建設(shè)中權(quán)利與權(quán)力的緊張關(guān)系，要以保障公民權(quán)利作為實(shí)現(xiàn)政府效能的前提，應(yīng)當(dāng)特別注意信息時(shí)代下公民隱私權(quán)、勞動權(quán)和休息權(quán)、人格尊嚴(yán)、個(gè)人信息權(quán)益等重要權(quán)益的保障和維護(hù)。

一是保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)益。在數(shù)據(jù)和算法管理下，人民群眾日常通信、購物記錄、瀏覽記錄、活動軌跡等信息暴露在互聯(lián)網(wǎng)中，“算法操縱”“信息繭房”等就是侵犯個(gè)人信息權(quán)益的典型例證。《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）人格權(quán)編第六章專門規(guī)定隱私權(quán)和個(gè)人信息保護(hù)內(nèi)容，第1034條明確“自然人的個(gè)人信息受法律保護(hù)”?！吨腥A人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡稱《個(gè)人信息保護(hù)法》）具體規(guī)定通過民事、行政和刑事三種手段，保護(hù)個(gè)人信息安全，該法第11條規(guī)定“國家建立健全個(gè)人信息保護(hù)制度，預(yù)防和懲治侵害個(gè)人信息權(quán)益的行為，加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)宣傳教育，推動形成政府、企業(yè)、相關(guān)社會組織、公眾共同參與個(gè)人信息保護(hù)的良好環(huán)境”。兩部法律為個(gè)人信息保護(hù)奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。數(shù)字法治政府建設(shè)過程中，政府應(yīng)當(dāng)依法維護(hù)國家數(shù)據(jù)安全、保護(hù)個(gè)人信息和商業(yè)秘密，構(gòu)建數(shù)字時(shí)代數(shù)據(jù)安全體系，保護(hù)公民、企業(yè)的公共數(shù)據(jù)權(quán)益。司法應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情形加強(qiáng)數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)：（1）自然人對其個(gè)人數(shù)據(jù)的權(quán)益，可以適用《民法典》關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)的規(guī)定和《個(gè)人信息保護(hù)法》的規(guī)定予以保護(hù)。（2）如果相關(guān)主體對數(shù)據(jù)進(jìn)行編排整理等，符合作品構(gòu)成要件的，可以依照《中華人民共和國著作權(quán)法》的規(guī)定予以保護(hù)。（3）如果相關(guān)主體控制、持有的數(shù)據(jù)符合商業(yè)秘密構(gòu)成要件的，可以依照《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》等法律關(guān)于商業(yè)秘密的保護(hù)規(guī)則予以保護(hù)。（4）對于相關(guān)主體控制、持有的數(shù)據(jù)，其他主體具有不當(dāng)獲取、使用等行為，妨礙競爭秩序的，可以依照《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》相關(guān)規(guī)則處理。（5）相關(guān)主體之間對數(shù)據(jù)進(jìn)行市場交易或者存在數(shù)據(jù)侵權(quán)情形的，可以依照《民法典》合同編或者侵權(quán)責(zé)任編的基本規(guī)則予以保護(hù)和處理。

二是規(guī)范個(gè)人信息處理。法律在明確個(gè)人信息受法律保護(hù)的同時(shí)，明確規(guī)定了個(gè)人信息處理規(guī)則和免責(zé)事由?！睹穹ǖ洹返?/span>1035條第1款規(guī)定：“處理個(gè)人信息的，應(yīng)當(dāng)遵循合法、正當(dāng)、必要原則，不得過度處理，并符合下列條件：（一）征得該自然人或者其監(jiān)護(hù)人同意，但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；（二）公開處理信息的規(guī)則；（三）明示處理信息的目的、方式和范圍；（四）不違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定和雙方的約定?！薄睹穹ǖ洹返?036條規(guī)定三類免責(zé)事由，明確為維護(hù)公共利益，合理實(shí)施的處理個(gè)人信息行為，不承擔(dān)民事責(zé)任?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》對個(gè)人信息處理的一般規(guī)定、敏感個(gè)人信息處理規(guī)則等均予以明確。當(dāng)前，政府治理中使用個(gè)人信息的方式主要有：一是在國家政策制定中，利用數(shù)據(jù)建模技術(shù)，使用不特定多數(shù)人的個(gè)人信息；二是針對個(gè)人實(shí)施特定具體行政行為時(shí)，利用“數(shù)據(jù)畫像”技術(shù)，使用特定的個(gè)人信息；三是使用特定個(gè)人的生物識別信息，甄別特定對象身份，如確定犯罪嫌疑人等。不同使用方式帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)不同，對其處理方式的規(guī)制也有差別，個(gè)人信息識別度越高的數(shù)據(jù)，政府使用時(shí)越需要謹(jǐn)慎，相應(yīng)限制也越多。

三是尊重保障數(shù)字人權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，數(shù)字時(shí)代“數(shù)字人權(quán)”作為“第四代人權(quán)”，具體包括數(shù)據(jù)信息自主權(quán)、數(shù)據(jù)信息知情權(quán)、數(shù)據(jù)信息表達(dá)權(quán)、數(shù)據(jù)信息公平利用權(quán)、數(shù)據(jù)信息隱私權(quán)、數(shù)據(jù)信息財(cái)產(chǎn)權(quán)等方面。一方面數(shù)字時(shí)代個(gè)人缺乏信息資源與算法制衡能力，難以實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息“自決”和侵害預(yù)防，往往只能通過事后救濟(jì)模式尋求保護(hù)，難以防止大規(guī)模、持續(xù)性信息處理侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面受個(gè)體經(jīng)濟(jì)情況、學(xué)習(xí)能力、教育水平、生活條件等多種因素影響，數(shù)據(jù)獲取、理解和使用能力差別較大，特別是殘障群體、老年群體、未成年群體等，會因數(shù)字鴻溝陷入機(jī)會不平等。立法層面，應(yīng)當(dāng)對這類群體予以特殊保護(hù)。例如，《個(gè)人信息保護(hù)法》第31條規(guī)定：“個(gè)人信息處理者處理不滿十四周歲未成年人個(gè)人信息的，應(yīng)當(dāng)取得未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人的同意。個(gè)人信息處理者處理不滿十四周歲未成年人個(gè)人信息的，應(yīng)當(dāng)制定專門的個(gè)人信息處理規(guī)則。”行政層面，政府應(yīng)當(dāng)有效防范數(shù)據(jù)處理風(fēng)險(xiǎn)，讓個(gè)人免于被數(shù)字支配和控制的“恐懼”。例如，《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》明確，不得利用算法推薦服務(wù)誘導(dǎo)未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)當(dāng)便利老年人安全使用算法推薦服務(wù)，對用工管理算法亦作了特別規(guī)定。

（二）依法推動數(shù)據(jù)有序流動。數(shù)據(jù)是數(shù)字時(shí)代最重要的生產(chǎn)要素?，F(xiàn)有法律體系僅對數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)保護(hù)作原則性規(guī)定，對數(shù)據(jù)的權(quán)屬、使用、交易、共享等沒有作出明確規(guī)范。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》指出，在依法保護(hù)國家安全、商業(yè)秘密、自然人隱私和個(gè)人信息的同時(shí)，推進(jìn)政府和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)開放共享，優(yōu)先推動民生保障、公共服務(wù)、市場監(jiān)管等領(lǐng)域政府?dāng)?shù)據(jù)向社會有序開放。數(shù)據(jù)權(quán)益，涉及人格權(quán)益與財(cái)產(chǎn)權(quán)益、信息保護(hù)與數(shù)據(jù)共享、數(shù)字安全與數(shù)據(jù)利用、規(guī)范秩序與促進(jìn)創(chuàng)新等價(jià)值和利益衡量，個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)與數(shù)據(jù)流通共享往往此消彼長。政府自身要擴(kuò)大數(shù)據(jù)開放，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)有效利用，同時(shí)要建立數(shù)據(jù)分享平臺和機(jī)制，完善數(shù)據(jù)確權(quán)，引導(dǎo)市場主體依法有序享有數(shù)據(jù)權(quán)益。司法要發(fā)揮引領(lǐng)作用，深刻理解社會價(jià)值，更加突出人格權(quán)益保護(hù)，統(tǒng)籌平衡各項(xiàng)利益關(guān)系，在維護(hù)數(shù)據(jù)安全、保護(hù)個(gè)人信息和商業(yè)秘密前提下，促進(jìn)數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用，取得最佳政治效果、法律效果和社會效果。

（三）有效維護(hù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)秩序。2022年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》第22條要求，“破除平臺企業(yè)數(shù)據(jù)壟斷等問題，防止利用數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)手段等方式排除、限制競爭”?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》第23條提出，“加強(qiáng)對平臺經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)領(lǐng)域不正當(dāng)競爭行為的規(guī)制，整治網(wǎng)絡(luò)黑灰產(chǎn)業(yè)鏈條，治理新型網(wǎng)絡(luò)不正當(dāng)競爭行為”。數(shù)字平臺經(jīng)濟(jì)活動中，通過算法、技術(shù)等進(jìn)行不正當(dāng)競爭，損害消費(fèi)者、勞動者和其他經(jīng)營者利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如“大數(shù)據(jù)殺熟”“平臺二選一”“外賣騎手困在系統(tǒng)里”等。數(shù)字經(jīng)濟(jì)中不同市場主體對市場的控制力量懸殊，難以通過市場自我調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)平衡，需要政府強(qiáng)有力的干預(yù)，防止“市場失靈”。

三、程序規(guī)范：有效平衡數(shù)字效率與程序正義的關(guān)系

習(xí)近平總書記指出，“沒有網(wǎng)絡(luò)安全就沒有國家安全，過不了互聯(lián)網(wǎng)這一關(guān)，就過不了長期執(zhí)政這一關(guān)?！薄吧朴谶\(yùn)用網(wǎng)絡(luò)了解民意、開展工作，是新形勢下領(lǐng)導(dǎo)干部做好工作的基本功”。算法自動化決策等數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于公共行政領(lǐng)域，廣泛運(yùn)用于資格審查、健康碼、食品安全監(jiān)管、環(huán)境污染檢測和治理以及社會風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測預(yù)警等社會治理諸多領(lǐng)域，構(gòu)成公共行政與數(shù)字技術(shù)深度融合的社會治理新范式。同時(shí)，數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用可能危及參與、透明、公正等程序正義的基本要素。如何平衡數(shù)字效率和程序正義的關(guān)系，推動實(shí)現(xiàn)數(shù)字正義？

（一）重大行政決策中的民主參與?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》明確重大行政決策要遵循決策啟動、公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定和決策公布、決策執(zhí)行和調(diào)整等程序。以《浙江省行政合法性審查工作規(guī)定》為例，程序是否合法是審查重大行政決策合法性的主要方面之一。數(shù)字時(shí)代大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)應(yīng)用，為行政決策提供了精確、量化的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，算法動態(tài)、精準(zhǔn)的決策手段，為公眾參與決策提供了技術(shù)平臺；但也對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和決策系統(tǒng)的安全性提出了更高要求，一旦算法、數(shù)據(jù)出錯，如數(shù)據(jù)輸入錯誤、不全面、不客觀等，都會引發(fā)諸如算法歧視等決策錯誤情形，且由于算法解釋不規(guī)范或者算法不透明，導(dǎo)致難以明確責(zé)任主體，難以追責(zé)。因此，應(yīng)當(dāng)推動構(gòu)建多元主體參與、動態(tài)管理、全過程監(jiān)督的科學(xué)、民主決策機(jī)制，完善落實(shí)數(shù)據(jù)與算法安全審查機(jī)制，構(gòu)建面向行政人員、數(shù)據(jù)管理者、算法開發(fā)者及審查評估者的問責(zé)機(jī)制。

（二）行政執(zhí)法中的程序保障。數(shù)字時(shí)代，行政執(zhí)法程序的啟動、調(diào)查取證、作出決定、期限和送達(dá)均呈現(xiàn)新的特點(diǎn)。在數(shù)字應(yīng)用場景中，行政權(quán)應(yīng)當(dāng)受行政法治價(jià)值系統(tǒng)調(diào)整。必須警惕“科技決定論”，對于通過數(shù)字賦能作出的行政決定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保留最終決定權(quán)，人民法院在審查行政執(zhí)法活動合法性時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合數(shù)字技術(shù)特點(diǎn)作出相應(yīng)判斷。例如，在取證手段上，要審查技術(shù)手段使用的合法性；在證據(jù)形式上，要審查電子數(shù)據(jù)作為電子證據(jù)的合法性；在舉證責(zé)任上，要依法適當(dāng)兼顧電子信息手段特點(diǎn)確定責(zé)任分配；對于期限和電子送達(dá)是否合法，也要結(jié)合技術(shù)特點(diǎn)依法作出相應(yīng)認(rèn)定。

（三）行政公開中的知情權(quán)。數(shù)字時(shí)代的行政公開，既要通過政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升社會治理水平，又要滿足保障公眾知情權(quán)、建設(shè)陽光政府的要求。一方面，積極研究數(shù)據(jù)開放、保護(hù)制度機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對數(shù)據(jù)資源采集、傳輸、儲存、利用、開放的規(guī)范管理，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)在風(fēng)險(xiǎn)可控原則下有序公開，滿足公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，為數(shù)據(jù)流動提供制度保障。另一方面，在數(shù)字行政中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法告知行政相對人將運(yùn)用信息技術(shù)等作出行政決定。應(yīng)當(dāng)依法賦予行政相對人程序選擇權(quán)，由其決定是否適用數(shù)字行政系統(tǒng)，并且對高頻服務(wù)項(xiàng)目，如醫(yī)療衛(wèi)生、從業(yè)資格等保留線下辦理途徑，防止“數(shù)字鴻溝”影響其知情權(quán)；行政相對人自行決定適用的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保留相應(yīng)處理記錄，當(dāng)發(fā)生糾紛爭議時(shí)，行政機(jī)關(guān)依法承擔(dān)舉證義務(wù)，依法對其行政決定之合法性作出解釋和說明。

（作者系最高人民法院黨組成員、副院長、審判委員會委員）